UNION
POUR LA DÉMOCRATIE
ET LE PROGRÈS SOCIAL

UNE ANALYSE JURIDIQUE DU DECRET-LOI
N° 194 RELATIF AUX PARTIS ET AUX REGROUPEMENTS POLITIQUES
Première partie

L'objet de cette analyse est le décret-loi n° 194, signé par le président autoproclamé de la République Démocratique du Congo (R.D.C.), Laurent-Désiré Kabila, le 29 janvier 1999 et entré en vigueur le même jour. Dans la mesure où le décret en question va réglementer les activités des partis politiques, nous avons jugé utile de jeter un regard critique sur ce texte juridique censé autoriser le multipartisme. Notre analyse s'articule en quatre volets. Primo, nous analyserons sa forme globale. Secundo, nous procéderons par un commentaire du fonds. Une telle méthodologie permet de faire une critique politique tout en conservant une rigueur d'analyse juridique. Tertio, nous tenterons, dans la mesure du possible, d'examiner ledit décret-loi article après article afin, d'une part, de mieux saisir comment le pouvoir en place à Kinshasa a cherché à résoudre un problème qu'il a considéré crucial au sein de la société congolaise et, d'autre part, d'appréhender l'objectif poursuivi par le pouvoir. En dernier lieu, nous chercherons à esquisser une évaluation du décret-loi n° 194 dans la perspective de satisfaction des préoccupations populaires.

1. Analyse de la forme globale

Le décret-loi n° 194 tire sa légitimité du décret-loi constitutionnel n° 003 du 27 mai 1997 relatif á l'organisation et á l'exercice du pouvoir en R.D.C. Concernant ce dernier texte de droit, il y a lieu de rappeler qu'il s'agit du premier texte juridique adopté par le nouveau régime qui abrogeait tous les textes existant à l'époque mobutiste et qui concentrait tous les pouvoirs publics entre les mains du président de la République. Ce premier texte consacre une rupture dans l'ordre juridique du pays. Une rupture des institutions de ce genre qui débouche sur un nouveau régime n'est rien d'autre qu'un coup d'état. En effet, ce n'est pas par manque de créativité que Kabila s'est autoproclamé Président de la République, c'est parce qu'il avait fait un coup d'état!

Partant de l'observation précitée, on peut déduire certaines prémisses péremptoires: la première est qu'en R.D.C., il n'y a plus de constitution. En effet, celle-ci a été abrogée par le décret-loi constitutionnel n° 003 du 27 mai 1997. Certes, la R.D.C. n'est pas l'unique pays au monde à ne pas avoir de constitution, car, la Grande-Bretagne (G.-B.) - la plus vielle démocratie du monde - est l'exemple d'un Etat moderne sans texte constitutionnel. Toutefois, la différence entre la G.-B. et la RDC est que dans celle-là, il existe des pratiques et coutumes éprouvées constitutionnellement qui ont la même valeur qu'un texte constitutionnel alors que dans celle-ci, il n'y a ni pratique ni coutumes de valeur constitutionnelle.

Partant de l'exemple de la G.-B., on serait tenté d'en déduire qu'il est possible d'avoir des lois sans aucun fondement constitutionnel. Ce serait une erreur contextuelle commise, car - c'est notre deuxième prémisse - la G.-B., à la différence de la R.D.C. aujourd'hui, dispose d'un parlement élu au suffrage universel. En effet, on trouve, au sein des parlements des pays démocrates, des représentants du peuple. Ceux-ci représentent la tendance générale dans le pays. Les parlementaires sont donc mandatés par le peuple pour gérer les affaires de l'Etat. Par convention, on reconnaît que la volonté populaire est réalisée au sein d'un parlement grâce au critère de la majorité des voix se dégageant en son sein. La majorité des voix des représentants du peuple qui se cristallise sur un point ou un sujet donné prend la forme des actes juridiques qualifiés de lois "au sens formel" c'est-à-dire, des lois adoptées par un parlement élu au suffrage universel. Ce parlement a formellement le mandat d'agir au nom et pour le compte du peuple. C'est donc grâce à ce parlement que les lois sont adoptées en conformité avec la volonté populaire.

Or, en R.D.C., il n'y a pas de parlement élu au suffrage universel et, en conséquence, il ne peut y avoir de loi "au sens formel". La loi, dans ce pays ne peut être que le fait du prince; d'où la nécessité de procéder par décret (présidentiel ou ministériel), comme fondement de l'exercice du pouvoir et non comme substitut à la volonté populaire. Dès lors, la compréhension préalable de ce postulat permet de circonscrire le déficit de légitimité populaire dont souffre les décrets adoptés sans aucun mandat populaire. En d'autres termes, l'absence d'identification populaire aux décrets (ou l'absence du sentiment populaire d'obligatoriété à l'égard des décrets) est la conséquence logique d'une représentation populaire sans mandat populaire.

En définitive, du point de vue de la forme, l'adoption et la promulgation du décret-loi n° 194 relatif aux partis et aux groupements politiques souffrent d'une tare originelle: celle d'un acte juridique édicté par un prince qui n'a aucun mandat populaire.

De manière beaucoup plus spécifique, l'examen formel du décret-loi n° 194 révèle un ensemble réglementaire doté de dispositions redondantes, rédigées en violation des exigences minimales de tout texte juridique. Ainsi, ce décret n'a pas de préambule, lequel devait exposer les motifs, la philosophie ou les objectifs poursuivis dans le texte réglementaire. De même, il n'y a aucune disposition définissant les termes atypiques (tels que: regroupement politique, incivisme, valeurs de la morale universelle, peine infamante, crime politique et/ou économique ayant émaillé l'histoire du pays, risque de troubles graves à l'ordre public, etc.) utilisés par le rédacteur du décret.

En outre, non seulement, certaines dispositions font défaut (articles 15 et 21) et aucune explication n'est donnée pour justifier les lacunes, mais aussi, il y a des renvois qui sont absurdes (ainsi en est-il de l'article 16 qui renvoit au délai de l'article 14 qui ne contient aucun délai; de même le renvoi de l'article 29 à l'article 21 qui n'existe pas; c'est aussi le cas de la prétendue relation existante entre les articles 6 et 2, bien que logiquement une telle relation se révèle difficilement réalisable). Et enfin, encore pire que l'on ne puisse le croire, l'orthographe et la syntaxe laissent à désirer. Nous reviendrons su ce dernier point dans notre analyse article après article.

2. Commentaire de fonds

Le décret-loi n° 194 a prétention de libéraliser les activités des partis politiques, mais une analyse de ce texte permet de déduire que l'objectif poursuivi est celui d'assujettir les partis politiques au gouvernement en place. Les partis politiques et leurs fondateurs doivent passer des multiples épreuves pratiquement insurmontables pour obtenir l'agrément du ministre de l'intérieur. Et même s'ils arrivaient à satisfaire aux épreuves, le ministre de l'intérieur peut suspendre les activités d'un parti et ordonner la fermeture de ses locaux, en cas de violation de la loi et d'urgence ou de ¼ risque de troubles graves à l'ordre public (art. 40). Aussi, un parti politique qui accepte de jouer le jeu du décret-loi n° 194 se retrouve placé sous la tutelle du ministre de l'intérieur. Et comme ce dernier est membre du parti au pouvoir, alors il devient injuste de lui attribuer le rôle de juge. Comment peut-il être juge et partie dans une même affaire ? Bien sûr, le décret-loi prévoit des voies de recours, la mise en uvre des recours sera-t-elle suffisante et efficace pour que justice soit rendue ? En procédant à la révocation de plus de 350 juges, dans un pays où 90% des juristes sont au chômage, le gouvernement au pouvoir a montré ses couleurs !

L'existence des partis politiques est une expression d'une pluralité d'opinions politiques. Sans le multipartisme, il n'y a pas de démocratie. Les activités politiques ne devraient pas être assujetties à des contraintes insurmontables. Toutefois, il est tout à fait normal de conditionner l'existence des partis politiques à la satisfaction de certaines exigences administratives. Seul le peuple décide quel parti mérite sa confiance. Dans le cas où cette dernière a été mal placée, le peuple conserve le droit et le privilège de retirer sa confiance aux prochaines élections. Dès lors, rien ne sert à épuiser la rhétorique autoritariste ainsi que l'arsenal répressif afin d'empêcher certains partis à remporter la mise lors des élections. Le bien fondé de la démocratie, sa quintessence, est dans l'expression des urnes qui nous livre les résultats des uns et des autres.

3. Examen article après article

Article premier:

Cet article devait en principe être le préambule. Généralement, l'article premier définit les différents termes spécifiques d'un texte légal. En plus, il aurait été indiqué de prévoir des alinéas pour distinguer les différentes idées de cette disposition. Il importe aussi de noter les répétitions inutiles qui alourdissent le décret : que faut-il entendre par "... association des personnes physiques de nationalité congolaise qui partagent les mêmes idées au plan de l'idéologie ...?" Et enfin, il apparaît totalement incongru de réglementer l'organisation des regroupements politiques. Faut-il rappeler ici que les regroupements politiques sont des ententes ponctuelles, obéissant aux impératifs du momentum ? C'est généralement à la suite de ce type d'entente que l'on a un gouvernement de coalition. Vouloir qu'une coalition soit permanente, c'est reconnaître à celui qui délivre l'agrément un pouvoir de vie ou de mort sur de telles ententes de circonstances.

Article 2:

Cette disposition a été rédigée sans tenir compte de l'ordre juridique du pays. La disposition renvoie aux textes constitutionnels et législatifs alors qu'actuellement en R.D.C., il n'y a ni constitution ni loi au sens formel. Les autorités au pouvoir elles-mêmes, quand elles adoptent leurs textes juridiques, ont la décence de les intituler de "Décret". Alors, si le nouveau régime a rasé l'ordre juridique qui existait à l'époque de Mobutu et que, jusqu'à ce jour, il n'y a que des décrets qui ont été adoptés et promulgués, comment peut-on alors faire référence à des textes juridiques (Constitution et Loi) qui n'existent pas ?

Article 3:

Cette disposition est révélatrice du degré d'immaturité de la classe politique au pouvoir. Car, si l'idée de créer des partis politiques ayant des dimensions nationales est louable, les moyens pour atteindre cet objectif révèle un déficit de créativité et d'originalité dans la résolution d'un problème que l'on croit épineux. Le régime en place fantasme quand il prétend être à mesure d'imposer le choix (ou la qualité) de membres fondateurs ou militants d'un parti politique. La responsabilité du gouvernement devrait se limiter à réglementer le contenant et non le contenu.

Il suffisait au gouvernement de Kabila d'imposer un pourcentage des suffrages minimum pour chaque consultation électorale pour qu'un parti soit reconnu comme étant de dimension nationale. Car, celui qui dirige un parti clanique ou familial sait fondamentalement qu'il n'accédera jamais à la magistrature suprême.

Faut-il rappeler que les élections organisées en 1965 n'ont, en dépit de la multitude des partis existant à l'époque, opposé en dernière analyse que deux partis : le Rassemblement des Démocrates Congolais (Radeco) et le Conaco. Ces deux entités regroupaient différents partis politiques qui étaient convaincus de la nécessité de se réunir en coalition pour pouvoir accéder à la magistrature suprême. Ce schéma s'est aussi reconstitué lors de la C.N.S. où d'un côté, il y avait la Mouvance présidentielle et de l'autre l'Union sacrée.

Partant de ces faits historiques, on peut en déduire qu'il y a foisonnement du bipartisme en R.D.C. Cette déduction, sans être fondée sur des données scientifiques, est un constat qu'on ne peut ignorer quand on veut réglementer les activités des partis politiques. Une autre critique que l'on pourrait faire à cette disposition, c'est qu'elle procède par une énumération exhaustive, alors que tout juriste averti recommanderait une énumération indicative.

Article 4:

Les expressions comme "atteinte ordre public, à la sécurité intérieure et extérieure" n'ont pas été définies. Ce qui laisse une large marge de manuvre à l'administration qui peut abuser d'un pouvoir discrétionnaire sans limite.

En outre, la disposition traite de "l'inféodation", est-ce que le régime cherche à convaincre qu'il ne sera pas inféodé par les Zimbabwéens, les Angolais, les Tchadiens, après avoir été inféodé par les Rwandais et les Ougandais ?

Article 5:

Cette disposition devrait avoir au moins deux paragraphes. Il faut relever qu'elle a un effet rétroactif dans la mesure où il réprime un comportement du passé au présent. En principe, une loi devrait être générale et abstraite au lieu d'être particulière et déterminée. On perçoit ici le manque de confiance du régime en place envers la maturité du peuple. On ne le rappellera jamais assez, en démocratie, le dernier mot revient au peuple !

Article 6:

Cet article n'a aucun rapport avec l'article 2. Si quelqu'un d'autre peut expliquer la relation existant entre les deux articles, qu'il nous le fasse savoir.

Article 7:

Est-ce que l'Etat est différent des services publics ? Pour répondre à cette question, il suffit de se demander qui offre les services publics ? Donc, voici un exemple patent d'une phrase redondante.

Article 8:

Le terme "fonction" ne devrait pas être au pluriel. Quand est-ce qu'un fonctionnaire n'est plus en fonction ? En cas de mise en disponibilité, quel est le statut du fonctionnaire ? Au moins deux paragraphes.

Article 9:

Une disposition violant le droit des peuples de disposer du gouvernement de leur choix. On restreint ici les droits politiques et civils sans qu'aucune explication légitime ne soit donnée.

Article 10:

La fusion des partis politiques est un simple fait matériel sans conséquence juridique. Le rôle de l'Etat devrait être un rôle passif d'enregistrement et, parfois actif, de résolution des différends. Un disposition inutile, du remplissage, un ajout pour satisfaire les caprices du prince.

A SUIVRE

Maître Benjamin Bajikijaie, avocat au Barreau de l'Ontario/Canada

L'auteur remercie Dieudonné Kandolo, ancien magistrat au Parquet de Goma, pour sa contribution à différentes discussions sur le contenu de la présente analyse.